행정과 경영

행정과 경영

 

1.  행정과 경영

 

1) 정부

정부란 넓게는 국가를, 좁게는 입법부나 사법부에 대한 행정부를 지칭하는 말로 사용된다. 그리스의 철학자 플라톤의 인간에 대한 성선설에 따르면, 정부와 같은 결사체는 거추장스러운 존재이며, 이상적인 사회 건설을 위해 정부가 곡 필요하다면 철인이 지배하는 정도면 충분하다고 했다 반면에 영국의 정치철학자 홉스의 인간에 대한 성악설에 다르면, 인간은 본디 사악하기 대문에 이러한 사악한 존재들을 다스리고 통치하기 위해서는 초인적인 괴물이 필요한데, 정부가 바로 이 역할을 수행할 수 있다고 보았다 결과적으로 인간의 본성이 선하든 악하든 관계없이 정부라는 존재는 그 필요성이 인정되며, 그렇게 때문에 현재뿐만 아니라 앞으로도 정부는 계속 존재할 것이다 다만 시간이나 공간에 다라 차이가 있다면, 그것은 정부가 수행하는 역할과 기능에 다라 정부의 규모가 달라진다는 점이다 현대의 정부는 비록 그 규모의 축소와 확대를 반복하고 있긴 하지만 여전히 근대국가에 비해 엄청나게 비대해 있다고 해도 과언이 아니다 현대국가가 수행하는 기능과 역할은 개인이 태어나서 죽을 때까지 많은 영향을 미치며, 국가가 국민생활에 적극적으로 개입하고 있다. 이는 그만큼 정부가 하는 일이 개인 생활의 모든 국면에 두루 영향을 미치고 있음을 의미한다 소극적으로 볼 때는 국민의 생명과 재산을 보호하기도 하지만 보다 적극적으로는 개인의 생활까지 규제를 하기도 한다 이처럼 정부는 다양한 기능과 역할을 수행하고 있는데 그렇다면 공공부문으로 대변되는 정부는 민간 부분과 어떻게 다를까? 다음에서는 이에 대해 구체적으로 살펴본다. 또한, 그러한 비교를 통해 행정의 개념을 좀 더 구체적으로 파악하고,, 민간 부분의 "경영" 개념과는 어떤 차이점이 있는지에 대해서도 구체적으로 살펴본다

 

2) 공공조직과 민간조직

우리가 일반적으로 알고 있는 공공조직과 민간조직 간에는 조직이 지니고 있는 기본적인 속성 때문에 공통점도 있지만 다양한 차이점이 존재한다 공공조직은 공익을 추구하며, 공공성을 지니고 있다 반면에 민간조직은 주로 경영의 효율화를 통한 이윤 극대화를 추구하는 조직이다 이러한 측면에서 볼 때, 정부는 일정의 공공조직이라고 볼 수 있다

공공조직은 "공공성"이라는 본질 때문에 근본적으로 민간조직과 다르다 공공조직과 민간조직 사이의 구별은 다양한 방법으로 접근이 가능하지만, 가장 대표적이라 볼 수 있는 rainey 외의 연구에 따르면, 두 조직은 목표, 서비스, 성과측정, 책임성, 엽관주의 혹인 문서주의라는 측면에서 차이가 있다 공공조직과 민간조직 간의 이와 같은 차이점 때문에 공공조직은 정치 환경과의 관계에서 매우 복잡한 구조를 가진다 아울러 공공조직의 관리는 정치적 영향력과 지지에 의존할 수밖에 없다 그렇기 때문에 공공조직이 일반 국민에게 공공서비스를 효과적으로 전달하기 위해서는 공공조직의 지도자가 정치 환경을 잘 파악하고 있어야 한다 그러한 정치 환경 속에는 다른 정부기구, 고객, 이익집단, 정당, 국민, 법적 규제, 언론 등이 포함된다

 

3) 행정과 경영

rainey가 언급한 바와 같이 민간조직과 비교할 때 목표, 서비스, 성과측정, 책임성, 엽관주의 등과 같은 측면에서 볼 대 다양한 특성을 지고 있는 공공조직에서의 행정을 우리는 일반적으로 공공행정 혹은 그냥 행정이라고 부른다 그리고 민간조직에서의 행정을 우리는 "경영"이라 부른다 아울러 이 두기 능을 포함한 의미로 우리는 일반행정이란 개념을 사용한다

일반행정이라는 개념 하에서는 행정과 경영은 모두 일정한 조직목표를 합리적으로 달성하기 위한 인간의 협동적 집단행동으로 간주된다 다시 말해, 행정과 경영은 모두 관료제적 성격을 띠고 있으며, 목표 성취 과정에서 효율성을 강조하기 때문에 적용되는 관리기술이 거의 동일하며, 관리적 성격 등을 공통적으로 지니고 있다고 볼 수 있다 특히, 행정이 관리적 성격을 띨수록 경영과 유사해지게 된다 그렇지만 행정은 공공조직 즉 공공기관의 목표를 달성하기 위하여 구성된 공무원들의 협동적 노력으로 정의할 수 있다 따라서 경영과 구분되는 다양한 특성들이 존재한다

이처럼 행정과 경영은 다양한 측면에서 차이점이 존재하는데, 그와 같은 차이점들은 본질적이고 종류 상의 차이가 정도상의 차이라는 점을 유의할 필요성이 있다 아울러 외적 환경의 변화에 따라 공공조직이 추구하는 목표인 공익의 개념도 변하기 때문에 그에 따른 행정의 역할도 변화되어 왔다는 점을 고려해 볼 때 행정과 경영의 차이점은 상대적임을 알 수 있다 다시 말해, 상업 혁명 이후 산업화와 도시화에 따른 복잡하고 다양한 사회문제를 해결하기 위하여 초창기의 정책을 집행하는 단순하고 소극적인 역할에서 점차 공공조직은 정치과정에 참여하여 정책을 형성하는 적극적인 역할을 수행하게 되었다

 

2. 행정과 정치

 

오늘날에는 행정과 정치를 구별하는 것이 무익할 정도로 양자는 매우 밀접한 관련성을 맺고 있다 굳이 구별하자면, 정치는 국민의 의사를 수렴하는 "가치 개입적 행위"이며 행정은 수렴된 의사를 실행에 옮기는 "가치중립적 행위"로 간주할 수 있다 다라서 정치는 민주성을 확보하는 과정으로, 행정은 능률성 또는 효율성을 확보하는 과정이다 이를 사람을 중심으로 하여 살펴보면, 자격시험을 거친 직업공무원인 행정인이 하는 것이 행정이고, 선거를 통해 선출된 정치인이 하는 것이 정치라고 볼 수 있다 그렇지만 앞서 언급한 바와 같이 정치와 행정은 매우 밀접한 관련성을 맺고 있기 때문에 분리되어 운영되기란 매우 어렵다 특히, 우리나라의 경우를 살펴보아도 정치와 행정이 분리되어 운영된 적은 결코 없었으며, 최근에 와서 "작지만 강한 정부", "강력한 청와대", "국민의 정부", "참여정부"란 명칭으로 행정이 정치에 많은 관여를 하고 있다

 

3. 행정환경

 

1) 행정환경의 개념

행정환경이란 행정에 양향을 미칠 수 있는 다양한 조건들의 총체라고 하기도 하며, 행정 간의 시간, 자원 및 에너지에 대한 실체적, 잠재적 욕구와 행정가가 민감하게 반응하는 외부 자극성이라고 하기도 한다 이러한 것은 행정은 환경으로부터 영향을 받는 수동적인 측면도 있지만, 환경에 영향을 미치는 능동적인 측면도 있음을 의미한다 즉, 행정과 환경을 서로 영향을 주고받는 교호 작용적인 관계에 있다고 볼 수 있다

 

2) 행정환경의 유형

행정환경은 매우 복잡하고 다양하며, 시대적 흐름에 따라 변하기도 한다 그렇다면 보편적으로 행정환경에는 어떤 것들이 있을까? 학자들마다 행정환경의 유형을 구분하는 것이 서로 다르기는 하겠지만 대체로 행정환경과 같이 정치적, 경제적, 사회적, 법적, 문화적 환경들로 구분할 수 있다

 

첫째, 정치적 환경은 행정과 정치 또는 입법부 및 정당 간의 관계를 의미한다 정치행정 이원론에서 정치행정 일원론, 그리고 행정의 적극적 정책결정 기능을 강조하는 1960년대 후반의 신 행정론에 이르기까지 정치와 행정의 기능적 관계의 변화와 더불어 행정에 대한 입법부의 정치적 통제와 관료제의 자율성 확보 문제 등은 행정이 정치에 그리고 정치가 행정에 많은 영향을 서로 주고받도록 만들었다 또한, 정당은 국민의 의견을 수렵하는 창구로써 정당의 일차적인 목표는 정권의 창출과 다수당의 지위를 확보하는 것이기 때문에 행정부에 직, 간접적으로 많은 영향을 미치게 된다 우리나라의 경우 삼권분립과 복수정당제를 기반으로 하는 의회 민주정치체제를 표방하고 있으며, 정부관료제는 궁극적으로 국민에 대한 책임을 져야 하며, 입법적, 사법적 통제 및 대중 통제를 받도록 되어 있다 그렇지만 여전히 중앙집권적이고 대통령 중심의 행정운영은 오랜 정치부패의 뿌리를 가지고 있는 윌의 정치체제와 결합하여 매우 불안정한 모습을 보여주었다

 

둘째, 경제적 환경은 경제발전 수준과 경제구조 및 경제상황과 행정 간의 관계를 의미한다 과거 경제공황 문제를 해결하거나 자본주의의 역기능을 완화시키기 위해 정부는 민간 경제에 보다 적극적으로 개입하여 조정자 역할을 수행할 수밖에 없어 행정에 대한 경제의 영향이 매우 컸었다 그런데 그와 같은 과정에서 행정도 경제적 하부구조를 마련하고, 갈등 조정 및 해결, 필요한 공공재의 공급 및 이에 따른 외부효과 교정에 대한 개입, 보다 적극적인 사회복지정책 추진 등과 같은 역할을 수행하면서 경제에도 많은 영향을 미치게 되었다 더구나 신 자유주의의 등장과 함께 시장실패, 정부 실패 등과 같은 문제점을 해결하기 위한 대안으로 뉴거버넌스, 신공공관리, 네트워크 거버넌스와 같은 패러다임이 형성되면서 정부와 시장 간의 관계는 매우 급변하게 되었다 이처럼 행정을 둘러싼 경제발전 수준 및 경제구조, 경제상황 등은 행정과 서로 영향을 주고받고 있음을 알 수 있다