행정의 의의, 행정의 개념

 

 

행정의 개념

행정의 개념은 학자마다 그리고 이해하는 각도에 따라 다양하게 정의할 수 있으나 가장 대표적으로는 행정법학적 개념과 행정학적 개념을 들 수 있다 여기에서는 본서가 행정학 교과서이기 때문에 행정학적 측면에 초점을 두어 행정학적 행정 개념에 대해서만 설명하기로 한다 비록 행정학적 행정 개념만 고려한다 하더라도 지금까지 무수히 많은 개념 정의가 존재하는데, 그중에서도 공통적인 측면들만을 선택하여 행정을 정희 할 수밖에 없다

행정은 특정의 목표를 달성하기 위해 둘 이상의 사람들이 모여 합리적으로 행하는 협동적인 집단행동이라고 볼 수 있다 이러한 개념 정의 속에서는 조직, 인사, 예산, 정책 등과 같은 다양한 측면들이 포함되어 있다 즉, 행정은 둘 이상의 구성원들이 모여 행하는 조직화된 잡 단행 동이며, 이러한 집단행동을 위해서는 구성원들의 선발에서 배치, 동기부여 등과 같은 과정들이 필요하다 아울러 특정한 목표 달성을 위해서는 인적 자원뿐만 아니라 다양한 물적 자원들이 필요하기 때문에 이러한 인적. 물적 자원들을 효율적으로 조달하는 과정이 필요하며, 그러한 인적, 물적 자원들을 활용하여 원하는 목표를 달성하기 위한 합리적인 대안 선택 과정 등이 필요하다 이외에도 행정의 개념에는 다양한 측면들이 포함되어 있지 미나 그러한 것들을 모두 나열하기에는 오늘날 행정을 둘러싼 환경이 매우 복잡하고 불확실하다

한편, 행정학적 행정 개념이 미국이라는 지역적 배경 하에 형성되었으며 시대적 순서에 따라 행정 관리설, 통치 기능설, 행정 행태설, 발전 기능설로 나눌 수 있다고 했다

 

2. 행정과 행정학의 특성

1) 행정의 특성

행정은 다양한 특성들을 지니고 있다. 그것은 행정현상이 그만큼 복잡하고 다양하다는 것을 의미한다. 이러한 행정의 다차원적인 특성을 요약해 보면 크게 행정은 인간의 집단적인 노력, 합리성 추구 행위, 예술, 과학, 기술성, 관료제 속성 등을 지니고 있음을 알 수 있다

 

첫째, 행정은 집단적 인간 노력으로써의 특성을 지닌다 공공행정을 포함한 모든 행정은 행정조직을 구성하고 있는 구성원들의 협동적 노력에 의해 이루어진다 조직은 목표를 성취하기 위하여 구성원들의 협력을 얻어낼 필요가 있으며, 구성원들의 순응과 지지를 확보하기 위해 그들 사이의 상호작용과 상호조정을 필요로 한다 또한, 행정가들은 의도한 목표를 달성하기 위해서는 내부 구성원들뿐만 아니라 행정을 둘러싼 정치 환경의 이해관계자들과의 협력도 이끌어 내야 한다 여기서 이해관계자들은 선출된 정치지도자들, 시민, 이익단체들 및 조직의 고객들이며, 이들은 조직이 목표를 도달하는 능력에 영향을 미친다 즉, 내적인 인간 상호작용과 더불어 이 같은 외적인 요소들은 끊임없이 변동하는 행정환경의 원인이 되며, 행정은 집단적인 인간 노력을 통해 이러한 행정환경에 대응해간다

 

둘째, 행정은 합리성 추구 행위이다 어떤 조직이나 기관은 원래 의도한 목표를 달성하기 위해 노력하며, 그러한 목표 달성을 위한 수단과 방법 선택은 합리성에 기초하여 이루어지기 때문에 행정은 합리성을 띠고 있다고 볼 수 있다

그런데, 행정조직이나 기관의 합리적 행동에는 많은 제약이 존재한다 조직 내 개인들은 다양한 목표를 지니고 있기 때문에 항상 갈등을 일으킬 소지가 있으며, 경우에 따라서는 조직 구성원들의 목표와 조직목표 간의 불일치로 인해 조직의 합리적 선택이 제약되기도 한다 다시 말해, 개인의 합리성은 때로 조직의 합리성과 상반되기도 한다 직원 개개인은 각기 다른 가정, 규범 및 가치를 가지고 조직에 들어오기 때문에 각 직원은 조직의 이익과는 양립할 수 없는 이익을 가질 가능성이 매우 크다 설사 조직 구성원들의 조직 목표에 대한 일치가 이루어져, 개인의 합리성과 조직의 합리성 그리고 하위부서들의 합리성 사이의 갈등이 없다 하더라도 조직의 합리적 행동에는 많은 다른 제약이 존재하고 있다 완전한 합리성은 완전한 정보, 무한정한 시간 및 여유 자원을 필요로 하기 때문에 조직이나 구성원들의 제한된 자원으로 인해 합리적 행정행위는 제약을 받게 된다. 이처럼 조직은 항상 합리적으로 업무를 수행한다고 가정하지만, 조직이 완전하게 합리적으로 행동할 것이라는 사실은 기대할 수 없을 것이다 뿐만 아니라 공공기관들은 수많은 압력 속에서 운영되기 때문에 그들이 무엇을 해야만 하는지를 안다는 것조차 어려운 일이다 그렇게 때문에 그들이 얼마나 합리적인가를 측정하는 것조차도 상당히 어렵다

 

셋째, 예술, 과학, 기술성을 지니고 있다 과학적 관리 운동은 행정을 어떤 상황에서도 적용할 수 있는 보편적 법칙이나 경향을 가진 과학으로 정립하고자 하였다 따라서 행정의 과학성을 강조하였다 그렇지만 관리라는 것은 매우 다양한 개인의 특성이나 능력에 기초한 실제적인 기술이며, 이러한 기술과 능력은 그것이 사용되는 상황이나 환경에 따라 달라질 수도 있다고 주장하면서 과학적 관리에 대해 반대하는 의견들도 존재하였다 그렇지만 지금까지 행정에 대해 연구하기 시작한 이래로 행정의 본질이라는 것이 예술, 기술, 과학이냐 아니냐에 대해서 많은 논쟁을 해왔음에도 불구하고 이 논쟁에 대한 명확한 합의나 해답은 없었다 다만 행정을 바라보는 시각에 따라 다르겠지만 행정은 어느 정도 모든 주장의 특징을 부분적으로 내포하고 있다고 볼 수 있다

 

넷째, 행정은 관료제적 속성을 지니고 있다 즉, 행정은 관료제에 의해 운영이 된다고 해도 과언이 아니다 관료제는 행정을 보다 생산적, 중립적 법적, 합리적으로 만들기 위한 노력에서부터 시작되었다 max weber가  제안한 관료제는 기본적으로 계층제적, 비인간적, 공식적이며, 전문화, 규칙, 실적에 바탕을 두고 잇는 조직의 한 형태이다. 관료제의 이상적 구조에 기초해 볼 때 weber는 관료제가 조직화를 위한 가장 합리적, 능률적인 방법이라고 믿었다 그렇지만 다른 많은 학자들은 관료제라는 것이 무능하고, 비능률적이고, 너무 방대하다고 비난하기도 하였다 사람들이 관료제가 조직화를 위한 가장 좋은 대안이라고 믿든지 역기능적이라고 믿든지 간에, 복잡한 현대 사회는 관료제에 지배당하고 있다 관료제는 사회의 모든 활동에서 정부의 실질적인 팽창을 요구하는 산업 상회의 논리적인 귀결이기도 하며, 공공부문에서 특히 광범위하게 활용되고 있다 오늘날 민주정부의 구현을 위해서 관료제는 많은 문제점과 어려움을 지니고 있지만, 관료제가 없는 정부의 기능은 상상조차 하기 어렵다 관료제의 효과성에 대한 인식도 관료제를 공공부문에 계속적으로 활용하도록 한다

 

 

2) 행정학의 특성

행정의 다양한 특성에 대해서는 이미 앞에서 살펴보았다 그렇다면 이처럼 다차원적인 속성을 지니고 있는 행정현상을 학문인 행정학은 어떤 특성을 지니고 있을까? 미리 언급하자면, 행정현상을 연구하는 행정학도 행정이 지닌 다차원적인 특성으로 인해 다양한 특성을 지니고 있다 대체로 행정학의 특성에 관한 지금까지의 논의를 종합해보면, 행정학이 기술성을 지니느냐 과학성을 지니느냐 또는 이두 가지의 양면성을 동시에 지니느냐로 구분된다

 

첫째, 행정학의 기술성에 대한 설명이다 기술성에 대한 영어식 표현은 학자마다 서로 상이다 waldo는 art 또는 profession이라고 표현하면서 행정의 기술성은 처방하고 치료하는 행위를 의미한다고 했다 또한, simon은 기술성을 pracrice로 표현하면서 행정의 기술성이라는 것은 주어진 목표를 효율적으로 달성할 수 있는 방법을 다루는 것으로 간주하였다 woodrow wilson이 1887년에 "행정 연구"라는 논물을 발표한 이래로 초기의 행정학은 관리기술이나 원리의 발견에 초점을 두다 보니 자연스럽게 기술성을 강조하였다 즉, 초창기의 행정학은 행정의 능률을 올릴 수 있는 다양한 기법들과 기술들을 찾는데 많은 관심을 기울였으며, 처방과 실천 위주의 기술성을 강조하기도 하였다

 

둘째, 행정학의 과학성에 대한 설명이다 대표적으로 hebert a.simon은 인간의 행태에 대해 분석함으로써 행정이론의 과학화에 크게 기여하였다 즉, 인간 행태에 대해 객관적으로 분석하는 과학성은 현실을 있는 그대로 설명하지 못하게 만드는 연구자의 주관적인 편견이나 가치를 배제시킬 수 있도록 해줌으로써 학문의 객관성을 높여 줄 수 있다고 한다 특히 landau는 실천적 기술 위주의 학문은 단편적인 지식은 될 수 있어도 궁극적으로 일관성과 축적성을 지니고 있는 과학적 지식은 될 수 없다고 하였다

 

셋째, 행정학의 양면성에 대한 설명이다 행정학은 비록 초창기에는 문제 해결을 위한 실천적 기술성이나 처방성을 강조하였지만 그러한 특성들은 과학성을 전제하지 않으면 안 된다 즉, 현실 문제 해결을 위해서는 현실 문제에 대한 정확한 진단과 설명이 필요하며, 그러한 객관적인 설명 없이는 실효성 있는 처방을 내리기 힘들다. ㄸ라서 행정학은 기술성과 과학성이라는 두 가지 특성들을 모두 지닌 양면성을 지니고 있다고 볼 수 있다