행정이념과 행정문화

행정이념과 행정문화

 

 

행정이념과 행정문화

 

1. 행정이념

행정이념이란 행정업무를 처리하는데 지침이 되는 일련의 기준으로 흔히 "행정이 어떠해야 된다" 혹은 "바람직한 행정은 어떠한 것이다"와 같이 이상적으로 제시되는 기준을 의미한다 행정이념은 행정체제가 특별히 추구하는 이데올로기나 목표의 성격을 띠고 있지 않다는 측면에서 행정운영상의 길잡이일 뿐이지 특별히 추구되는 목적은 아니다

 

1) 행정이념의 유형

행정의 최고 가치, 이상적인 미래상, 행정철학 또는 행정의 지도 정신을 의미하는 행정이념은 그 내용이 시대나 장소에 따라 강조되는 점이 다양하다 이러한 행정이념으로 대표적인 것에는 합법성, 민주성, 능률성, 효과성 , 중립성, 형평성이 있다

 

(1) 합법성

합법성이란 행정의 모든 활동이 합법적으로 제정된 법령, 조례, 규칙 등에 따라야 하는 법치행정을 의미한다 즉 합법성은 행정의 자의적인 활동을 규제하는 법에 의한 행정을 의미한다 행정국가가 대두되기 이전 입법 국가에서 행정권이 자의적인 활동을 법적으로 억제함으로써 행정의 합법성은 국민의 자유와 권리를 보장하고 법적 안전성을 확보하려는 규범이었다 그러나 행정국가에서 합법성의 지나친 강조는 행정의 합목적성, 기술성, 전문성을 저하시킬 우려가 있다 뿐만 아니라 행정이 법규 만능주의로 흘러 형식만  민주성 강조하는 행정으로 유도되어 오히려 국민의 권익을 해치는 역할 할 수도 있다

 

(2) 민주성

민주성은 국민의 이사를 행정에 최대한으로 반영하여 국민을 위한 행정을 운영하자는 것이다 이러한 민주성에는 국민에 대한 책임성과 대응성을 확보하려는 조직 외적 민주성과 조직 내 구성원의 의견을 조직운영에 최대한으로 반영하려는 조직 내적 민주성이 있다 제갈돈 외 에 따르면, 조직 외적 민주성을 확보하는 방안으로는 행정책임, 행정통제, 행정 윤리, 주민참여, 행정의 공개, 대표관료제, 옴부즈만 제도, 공평한 대우 등이 있고, 조직 내적 민주성을 확보하기 위해서는 권한 위임, 비공식적 조직, 분권화, 인간적 관리, 참여관리, MBO, 조직의 평면성, 집단토론 등의 방안을 강구할 수 있다 백완기는 행정에의 주민참여, 행정의 공개성, 행정과정의 만주화, 행정의 공익성, 공평한 대우 등을 행정의 민주성에 포함되는 속성으로 간주하였다

 

(3) 능률성

능률성이란 행정의 투입에 대한 산출의 비율 또는 비용 대비 효과를 말한다 즉 행정활동에 최소한의 인격, 물적 자원을 투자하여 최대의 성과를 성취해야 하는 것이다 행정국가의 대두와 더불어 급격한 예산팽창과 그에 따른 납세자의 부담 증가로 인하여 예산 낭비를 줄이고 보다 많은 편의를 국민들에게 제공한다는 차원에서 행정의 능률성은 중요한 행정 규범으로 인식되기 시작하였다 그렇지만 행정의 능률성을 확보하는 것이 민간부문의 경영에서처럼 용이하지 않다 왜냐하면 행정이 추구하는 효과는 화폐가치로 환산하기가 어려울 뿐 아니라 행정의 목표를 가식적으로 측정하기 어려운 경우가 많기 때문이다

 

(4) 효과성

효과성이란 투입과 산출의 비율에 관계없이 주어진 목표의 달성 정도를 의미한다 효과성은 정태적이고 기계적인 능률성과는 달리 동태적이고 합목적적인 개념이라 할 수 있다 1960년대에 들어오면서 행정은 전통적인 보호, 규제, 봉사 등과 같은 목표뿐만 아니라 변화와 발전을 주도하기 위하여 사업성을 띤 목표도 설정하여 그것을 달성하기 위해 많은 노력을 기울이기도 하였다 그런 측면에서 볼 때 효과성은 발전도상국이나 후진국에서 강조하는 중요한 개념이기도 하였다 그럼에도 불구하고 효과성은 선진국에서는 등한시되는 개념은 아니며, 새로운 정책목표의 달성 여부를 평가하는 것은 매우 중요한 개념이기도 하였다 그럼에도 불구하고 효과성은 선진국에서는 등한시되는 개념은 아니며, 새로운 정책목표의 달성 여부를 평가하는 것은 매우 중요한 개념이다

 

(5) 중립성

중립성이란 행정의 정치적 중립성으로, 정치적 변동에 대한 행정의 안정성을 의미하기도 한다 행정이 정치적 중립성을 지킴으로 인해 정치적 변동에도 흔들리지 않고 행정이 고유한 자기 영역을 지킬 수 있으며, 행정의 계속성, 안정성, 합리성, 능률성 등도 확보할 수 있다 이처럼 행정이 정치적 중립성과 안정성을 확보하기 위해서는 공무원의 신분보장, 전문화, 실적 주의 등이 확보되어야 한다

 

(6) 형평성

형평성은 형식적인 자유와 평등의 이념을 넘어서 실제적인 평등을 강조하는 것을 의미한다 가치중립적인 능률 위주의 행정운영으로 인해 그동안 상대적으로 사회, 경제적 불평등을 받았던 계층에 대한 사회적 형평성을 실현하다는 취지에서 행정은 그들에게 보다 나은 서비스를 제공해 주어야 한다 행정의 형평성은 그동안 소외되었던 계층에 대한 사회정의의 실현과 인간다운 삶의 질적 향상을 주장한 신행정학이 1967년부터 발전하면서 새로운 행정이념으로 크게 관심을 받기 시작하였다

 

2) 행정이념 간의 갈등과 조화

행정이념은 합법성, 민주성, 능률성, 효과성, 중립성, 형평성 등 다양하게 존재한다 그렇지만 이러한 이념들 사이에는 우선순위를 명확히 규정할 수 있는 것이 아니라 상호보완적 혹은 상호 갈등적인 관계에 놓여 잇다 즉, 한편으로는 행정이념들이 동일방향으로 가는 것도 있고 다른 한편으로는 서로 상충적인 갈등관계를 지니면서 반대방향으로 가기도 한다 이때 행정이념들이 서로 같은 방향으로 나갈 경우에는 상호 조화를 이루게 되니 그다지 큰 문제가 없으나 서로 상충되어 갈등을 일으킬 경우에는 심각한 문제를 일으키기도 한다, 예를 들어, 과거 우리나라의 경우 고도의 경제성장이라는 목적을 달성하기 위해 개발일면도 정책을 펴 나가던 시기가 있었는데, 그 경우에는 능률성과 효과성을 중요시하였다 그래서 민주성과 중립성, 형평성 등과 같은 행정이념들이 도외시되기도 하였다 즉, 그때 그대의 시대적 요청과 정신 또는 국가적 상황에 따라 보다 우선적으로 강조하는 행정이념이 있을 수 있으며, 나라마다 그 우선순위도 매우 다르다는 점을 이해할 필요가 있고, 시대정신에 비추어 강조되는 행정이념을 중심으로 서로 조화를 이룰 필요성이 있다

 

2. 행정문화

 

1) 행정문화의 개념

행정문화란 특정 국가의 행정체제를 구성하는 사람들 즉 행정관료들이 공유하고 있는 의식구조, 가치관, 태도와 일반 국민의 행정에 대한 기치 의식 또는 행동양식의 총제를 의미한다 행정문화는 행정체제라는 집합체에 특수한 것이기 때문에 일반 문화에 대한 하위문화의 성격을 띠고 있으며, 일반 문화가 변하면 행정문화도 변화한다 비록 행정문화는 ㄱ 나름대로의 독특한 특성을 지고 있긴 하지만 일반 문화는 행정문화의 내용을 결정하는 중요한 환경적 요인으로서의 역할을 수행하게 된다

 

2) 행정문화의 특성

행정문화의 주요 특성은 사고와 행동의 결정요인, 학습의 대상, 역사적 산물, 집합 체적 특성, 통합성, 안정성, 고유성과 공통성 등이 있다

첫째, 인간은 문화의 영향을 받기 때문에 행정문화는 행정가들의 사고와 행동을 결정하는 요인이 된다

둘째, 문화는 본질적으로 인간이 만든 것이기 때문에 행정문화는 사람들이 이를 학습하고 공유한다

셋째, 행정문화는 현재를 과거와 미래에 연결시키는 역사적 산물이며, 그러한 문화는 후속세대에 전수된다

넷째, 비록 개인들이 문화를 표현하지만 문화라는 것은 인간의 집합체인 제도나 체제의 승인을 받는 것이기 때무에 집합 체적 특성을 지닌다

다섯째, 행정문화는 정체성을 지닌 통합성을 유지하고 있으며, 다양한 하위문화를 포용하고 있다

여섯째, 행정문화는 변화에 저항하는 성격을 지니고 있더라도 기본적으로는 안정성을 유지하면서 계속적으로 변화한다

일곱째, 행정문화는 행정이 지니고 있는 고유한 특성을 지니고 있으며, 행정체제들 사이에 어느 정도 공통의 문화적 특성을 지니고 있다

 

3) 선진국과 한국의 행정문화

(1) 선진국의 행정문화

선진국의 행정문화를 살펴보면 일반적으로 합리주의, 성취주의, 상대주의, 모험주의, 중립주의, 사실 정향 주의 등을 들 수 있다

▶첫째, 행정에 있어서 합리주의는 모든 동원 가능한 개관적 지식을 활용하여 최선의 정책결정을 추구하려는 태도를 말한다 따라서 합리주의 행정문화 속에서는 주관의 객관화를 통해 감정과 편견이 정책결정에 끼치는 영향이 적으며 다양한 의결들 중에서 최선의 대안을 선택하는 정책결정이 이루어진다고 본다

▶둘째, 성취주의는 출신성분이나 종교, 출신지역 등과 같은 선천적이고 귀속적인 요인에 기초하여 인간의 능력을 평가하는 것이 아니라 그 사람의 실적과 자격, 업적 등과 같은 객관화된 요인에 기초하여 평가하는 것을 의미한다 성취주의 행정문화 속에서는 인사행정상의 불공평이 일어나는 경우가 상대적으로 적다

▶셋째, 상대주의는 영속성, 불변성, 고정성을 띤 가치는 존재할 수 없고, 어떠한 가치라도 유동적이며 상대적임을 의미한다 이러한 상대주의는 변화에 대한 적응력이 강하고 정책결정 과정에서도 점증주의적인 성격을 지니게 된다

▶넷째, 모험주의는 영속성, 불변성, 고정성을 띤 가치는 존재할 수 없고, 어떤 하치라도 유동적이며 상대적임을 의미한다 이러한 상대주의는 변화에 대한 적응력이 강하고 정책결정 과정에서도 점증주의적인 성격을 지니게 된다 즉, 모험주의는 항상 보다 나은 것을 추구하기 위해 시행착오를 두려워하지 않고 새로운 어떤 것을 시도하는 것을 말한다 즉, 모험주의는 시행착오를 통한 교훈은 새로운 문제 해결을 위한 실마리를 제공해준다고 가정한다

▶다섯째, 사실 정향 주의는 사실을 가치판단을 위한 제일의 기준으로 삼고 정책결정상의 객관적인 사실을 최우선으로 삼는 것이다

▶여섯째, 중립주의는 행정이 특정 정당이나 입후보자의 편을 들어서는 안된다는 것을 의미한다 즉, 행정이 정치영역을 침해해서는 안 되며, 가치를 집행하는데 초점을 두어야 함을 의미한다

 

(2) 한국의 행정문화

한국의 행정문화로는 권위주의, 가족주의, 연고주의, 형식주의, 정적 인간주의, 운명주의, 일반 능력자 주의, 관인 지배주의 등을 들 수 있다

▶첫째, 권위주의는 유교문화의 영향에 의한 소산으로 인간관계를 평등하고 수평적인 관점에서 보기보다는 불평등한 수직적인 관저에서 보려는 의식구조를 의미한다 조직에 있어서 상, 하간의 위계질서를 강조하고, 관과 민의 관계를 지배복종의 관계로 보려는 행태를 말하며, 주로 나이, 직업, 계급, 신분 등으로 상대방을 지배, 억압하려는 의식을 말한다

▶둘째, 가족주의는 행정단위를 하나의 가족단위로 행각 하며 혈연적 유대관계를 우선적으로 내세우는 의식구조를 의미한다 이는 행정과 같은 공적인 사회도 가족의 일로 생각하려는 의식구조를 의미한다

▶셋째, 연고주의는 혈연, 지연, 학연 등 배타적이면서도 특수한 관계를 강조하여 일차 집단적 유대를 다른 사회적 관계보다 더 중요시하는 행동양식을 의미한다 연고주의는 가족주의에 뿌리를 두고 있으며, 사인 주의라고도 한다

▶넸째, 형식주의는 내실보다는 외형과 형식에 더 치중하는 것을 의미한다 일종의 의식주의도 여기에 포함되는데, 이것은 내용보다 선례, 의식, 절차, 형식 등에 지나치게 집착하는 태도를 의미하나 형식주의와 동일한 개념은 아니다

▶다섯째, 정적 인간주의는 인간관계를 이해타산이나 직무관계로 보지 않고 정적인 유대관계를 보려는 성향을 의미하는데, 주로 인정, 우정, 의리, 상호 신뢰 등과 같은 감성적인 유대관계를 중시한다 정적 인간주의가 보편적인 사회에서는 객관적인 사실보다는 주관적인 감정 또는 편견에 따라 정책 결정이 이루어지는 경우가 많이 나타난다

▶여섯째, 운명주의는 성공이나 실패가 인간 이외의 초자연적이고 신비한 임에 달려있다고 믿는 것을 의미한다 따라서 합리적인 사고를 가지는 지도자보다 카리스마적인 자도자가 환영을 받으며, 창의적이고 혁신적인 업무처리를 기피하는 현상이 나타나기도 한다 일종의 순응주의도 운명주의와 밀접한 관련성이 있다

▶일곱째, 일반 능력 주의자는 전문가 주의와는 구별되는 개념이며, 자기 혼자 모든 것을 다 할 수 있고, 전지전능하다고 생각하는 의식구조이다 일반 능력주의는 행정이 단순하고 생활관계가 미분화되었던 시대의 유산이며, 유교적 전통에서 비롯된 것이라 할 숭 있다 이러한 행정문화 풍토 속에서는 직업적 전문주의, 권한의 위임, 행정의 전문화가 이루어지기가 곤란하며, 기술직이나 전문직보다 일반 행정직을 더 우대하는 경향이 잇다

▶여덟째, 관인 지배주의는 관직을 직업으로 생각하지 않고, 출세와 이권의 수단으로 생각하는 의식구조이다 관료들 간의 이권개입 및 치부 등으로 인해 국민에 대한 봉사의식이 결여되기가 쉽다

그런데, 앞에서 언급한 한국의 행정문화를 유심히 살펴보면 자칫 부정적인 측면만 부각된다 그렇지만 한국의 행정에 있어서 긍정적인 측면의 행정문화도 없는 것은 아니다 즉 민본주의에 입각한 위민 사상, 선비 존중의 가치관 및 학문 숭상의 가치관, 충효사상, 개인보다 전체를 중시하는 집합주의, 정신적 가치를 중시하고 도덕성과 예절을 강조한 문화유산, 근면성과 근검절약 및 청백리 존중 가치관 등도 바람직한 행정문화라고 볼 수 있다 그러나 부정적인 문화가 긍정적 측면을 압도해 우수한 행정문화를 살리지 못했다는 점을 감안하여 앞으로 강화되어야 할 행정문화를 생각한다면, 국민중심주의, 인간주의, 임무 중심주의, 보편 주위, 적응성과 장기적 안목, 협동주의, 정직성과 청렴성, 과학주의 등이 현대 행정문화에 반드시 필요한 것으로 볼 수 있다